장사관련 법규

이필도(서울보건대 장례지도과 교수)

1 .장사법의 기본방향과 개정과정

1) 기본방향

- 장례는 개인적 가족적 의식절차이지만, 사회적 영향력을 가진 공공적 성격을 가진 행사이다. 장례 및 묘지의 사회적 의미를 되살리고 장례행사 및 장사시설로부터 보건위생상 위해를 방지하고 쾌적한 생활환경을 확보할 필요성이 제기됨.

- 한편, 국토는 모든 국민의 복리증진을 위한 공동기반이자 후손에게 영원히 물려주어야 할 소중한 자산이다. 그러므로 무질서한 묘지이용으로부터 국토이용을 효율성을 높이고, 자연환경을 보전함과 동시에 공공복리에 적합하게 행사될 수 있도록 법이 필요성 제기됨

○ 사적인 영역인 해당하는 장례절차는 기본적으로 개인의사를 존중하되, 국민보건상 위해의 우려가 있는 장례시설과 사회적 위화감을 조성하는 영업행위 등 사회문제를 야기하는 부분에 대한 합리적이며 실효성있는 규제 방안을 마련함

○ 묘지를 포함한 화장장, 납골시설의 설치 및 합리적 관리로 국토의 효율적 이용을 도모함

○ 화장 및 납골문화 확산을 위한 화장 납골시설의 확충 및 현대화 추진을 용이하게 함

○ 사회지도층을 포함한 국민 스스로의 실천을 통한 사회 전체의 건전한 장사관행을 정착시킴

○ 법규정의 실효성을 확보하는 방안을 마련함

장사제도를 개선하기 위한 기본방향은

첫째, 산업화와 도시화에 의해 변화하는 매장문화와 관련한 국민의 의식‧관행 개선과 화장‧납골문화의 확대‧보급을 위함이며,

둘째, 묘지‧화장장‧납골시설 설치‧관리의 합리화‧적정화를 통한 국토의 효율적 이용과 공공복리의 증진을 위하고,

셋째, 법의 실효성확보 및 장사행정의 역량강화를 위함이다.

2) 장사제도 개선의 추진 배경 및 경과

○ 매년 증가하는 묘지면적에도 불구하고 심각한 묘지난의 발생

○ 국토의 효율적 이용을 저해하고, 국민의 삶의 질과 생활복지의 관점에서 더 이상 방치할 수 없는 사회문제임을 인식

- 장사관련 법규의 시작은 일제 식민지 정책의 일환으로 시작됨. 일제는 조선시대 신분제에 따른 분묘의 산재와  비효율적인 국토이용, 불합리한 관습을 타파한다는 목적으로 1912년 묘지, 화장장, 매장 및 화장 취체규칙을 제정 공포하여 개인묘지를 집단묘지정책으로 전환

- 이때부터 공동묘지와 화장장이 제도적으로 도입하여 공동묘지이외의 묘지는 인정하지 않았으나, 결국 저소득층과 무연고자만이 공동묘지나 화장장을 이용하고 국민들의 반대로 실효성을 확보하지 못함

- 그 이후 일제는 무력통치에서 문화통치로 가는 융화책의 일환으로 1919년 공동묘지이외에 개인묘지, 가족공동묘지 등 사설묘지를 3,000평까지는 인정함

- 해방이후  우리나라 墓地制度는 일제가 제정한 묘지, 화장장, 매장 및 화장취체규칙을 시행해 오다가 이의 개정의 필요성에 따라 1961년 '埋葬과 墓地 등에 관한 法律'을 제정하였다.

- 이 법은 매장, 화장 및 개장과 묘지, 화장장, 납골당시설에 관련된 사항을 규정하는 것을 목적으로 국토이용측면과 보건위생적 측면에 관심을 가지게 되었다.

-또한 '가정의례 준칙에 관한 법률'과 국토이용관리법, 도시공원법, 도시계획법, 의료법 및 시체운반법 등의 관련법규에서도 장사관련 사항을 일부 규정하고 있다

-  '埋葬과 墓地 등에 관한 法律'은 1968년 1차개정에서 묘지설치 기준, 분묘면적, 각종 장묘 시설의 설치 및 사용 및 관리 등에 관한 제반사항을 규정함으로써 保健衛生上의 危害를 방지하고, 국토의 효율적 이용 및 公共福利 증진에 기여함을 목적으로 하고 있다.

- 이 후 사회적 여건변화에 따라 1973년, 1981년 2차의 걸쳐 개정하였으나 전통적인 관습과 행정규제의 미비로 많은 내용이 死文化되었다. 장사문제가 갈수록 심각해지고 준수되지 않는 현행 법령의 실효성 확보문제가 제기됨에 따라 1991년에는 장사제도에 관한 지도 장려 기준을 마련하였으며, 일부 보완하여(1993년) 시행하였다.

- 1997년이후 보건복지부는 장사제도를 주요 제도개혁과제로 선정하여 묘지의 단위면적 축소, 묘지사용기간 제한, 화장 및 납골제도 보급 확대, 각종 규제완화를 내용으로  법령개정에 필요한 여론수렴과정과 관계부처의 협의를 통해 재개정을 추진하였으며, 1999년 9월 개정안 마련한 이후 2001년 1월 시행함

장묘제도 및 주요 정책의 변천
년도	제도 및 정책	주 요 내 용
1912	묘지,화장장,매장 및 화장 취체규칙	◎ 공공단체(읍,면)에서 설치한 공동묘지에 매장토록, 기타 묘지설치 금지
1919	동규칙 일부개정	◎ 가족공동묘지를 3,000평 한도로 설치
1961	매장등 및 묘지등에 관한 법률 신규제정	◎ 매장, 화장, 개장 : 시장, 군수, 구청장에게 신고 ◎ 묘지,화장장,납골당의 설치 : 서울시장, 도지사의 허가
1968	동법률 일부개정 : 법률 1차 개정	◎ 매장, 화장 및 개장 기준, 근거 규정 ◎ 사설묘지 등의 설치 기준 : 대통령령 ◎ 묘지, 화장장, 납골당 설치 금지 구역 명문화
1970	묘지제도 개선 기본 계획보고	◎ 국토의 효율적 이용을 위한 묘지등의 장단기계획 수립 ◎ 무허가 묘지 정리 ◎ 읍․면 단위 시범 공설 묘지 설치
1973	동법률 일부 개정 : 법률 2차 개정	◎ 국토의 활용면적 확대 산업화 추진 ◎ 분묘 1기당 점유면적 20㎡, 합장 25㎡ 규정 ◎ 묘적부제도 법제화, 일제신고에 의한 무연 분묘정리규정
1978 1980	보사부, 묘지 실태조사	◎ 전국실태 조사( 항공사진 표본 조사) ◎ 현재까지 묘지 실태에 관한 유일한 조사 자료
1981	동법률 일부 개정 : 법률 3차 개정	◎ 국토의 효율적 이용, 묘지의 적정설치와 합리적 관리 도모 ◎ 납골묘지에 신설, 묘지 면적, 시설물의 종류, 크기 규정 ◎ 사설묘지 설치 허가를 받은 때는 산림법에 의한 산림훼손의 허가를 득한 것으로 봄
1981	동시행규칙 일부개정 : 시행규칙 2 차 개정	◎ 산림훼손의 허가 80㎡초과 사설묘지 ◎ 공설, 사설묘지 등의 설치 기준 일부 변경 ◎ 사설묘지의 사용료
1981	동시행규칙 일부개정 : 시행규칙 1차 개정	◎ 관리비 및 사용료 등의 고시 ◎ 무연고 유골의 안치 기간(10-15년)
1981	묘지등의 설치 및 관리 운영지침 제정	◎ 묘지 등의 수급 계획 ◎ 묘지 등의 설치 운영 및 관리 ◎ 사용료 등의 고시 ◎ 수입금 등의 일부 적금
1991 1994	묘지등의 설치 및 관리운영지침 개정	◎ 묘지 및 분묘의 처가 면적 축소 및 시한부묘지제 도입 ◎ 각 시․도에 1개소 이상의 시범납골 묘지와 화장장 설치 ◎ 묘지의 효율적인 활용방안 강구
1993	동법률 개정안입법예고	◎ 시한부 매장제 15년 매장기간 기준 3회 연장 도합 60년 ◎ 시․군의 납골당 설치 의무화
1997	동법률 4차 개정안 입법예고	◎ 묘지면적 제한 (10㎡이내) ◎ 시한부 매장제(기본사용기간 15년, 3회 연장기능)
1997	보건복지부 : 화장장․납골당 현대화 계획	◎ 시도별 화장장․납골당 현대화 계획 수립 화장장․납골당 현대화를 위한 국고 보조 지원
2001	장사등에관한법률로 로개정

2. 장사법의 주요 내용

1) 분묘사용기간의 합리화 도모

◦ 법 시행(2001. 1. 13)후 설치되는 분묘부터(법 개정에 이전에 설치된 분묘는 적용이 제외됨) ‘시한부 매장제도’를 도입하여 분묘의 기본 사용기간을 15년으로 하고, 3차례에 걸쳐 그 설치기간을 연장(총 60년)할 수 있도록 함으로써 분묘사용기간의 합리화를 도모하고 화장‧납골문화로 유도함

※ 싱가폴 : ’98. 11월부터 15년의 한시적 매장제도 실시, 대만‧홍콩 : 6～12년, 영국 5～30년, 프랑스 : 10～50년 경과후 납골함

※ 설치기간이 종료된 분묘의 연고자는 설치기간이 종료된 날부터 1年이내에 매장된 유골을 화장 또는 납골하여야 한다. 이를 이행하지 않을 경우 500만원의 이행강제금이 부과됨.

2) 개인묘지 매장시 매장신고와 묘지설치신고 규정

◦ 현행법상은 묘지설치허가를 받은 후 매장시 신고토록 규정하고 있었으나현실적으로 3일장일 경우 묘지허가를 받아 매장 신고까지 이행하기는 곤란함에 따라 개정 법률안에서는 개인묘지의 설치 및 매장 후 30일 이내에 신고토록 규제를 완화함

◦ 개인의 경우 묘지설치와 매장이 동시에 이루어질 수도 있으나 시차를 두고 설치될 경우가 있으므로 신고서식 등을 정하여 중복신고 방지 및 민원인의 편의를 도모함

◦묘지, 화장장, 납골시설의 설치제한 지역은 종정규정과는 달리 설치금지구역을 명확히 하고 지방자치단체의 조례로 정하는 경우를 추가함으로써 유연성을 도모하였고, 지방자치단체의 허가권의 남용을 방지하고, 설치금지구역의 행정편의적 판단에 따른 허가기준의 불일치를 배제하여 통일성을 기함

※ 묘지, 화장장, 납골시설의 설치제한지역은 도시계획법, 환경정책기본법 ,도로법, 수도법, 농지법, 산림법 등 여러 가지 타 법률에서 제한하고  있는 지역은 설치할 수 없음.

3) 개인묘지 등의 설치억제 및 묘지의 집중화 유도

◦개인묘지(개인, 가족, 종중‧문중묘지 포함)가 전체 묘지사용비율의 80% 이상 전국적으로 산재되어 있으므로 개인묘지의 면적은 9평 이내, 집단묘지는 3평 이내하고 묘지사용의 공공성을 확보토록 함.

◦지방자치단체의 묘지 등 수급계획의 수립‧시행을 의무화하여 전국적으로 약 1만개소(경기도의 경우 600여개소)에 달하는 기존의 공동묘지를 공원화를 유도함

※ 무연고 분묘 : 약 800만기(전체 2,000여만기의 분묘중 40%)

◦ 3만평이상의 법인묘지의 경우 그 설치기준을 강화하고, 지방자치단체의 묘지 등 수급계획의 수립‧시행을 의무화하여 무연분묘의 방치를 막기 위해 묘지의 일제신고와 소규모 납골시설의 설치를 통한 묘지설치의 집중화를 유도함.

※ 묘지면적 기준 시설물 설치기준 위반자는 1년이하 또는 500만원이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있음

4) 화장장려 및 소규모 사설 납골시설의 설치 권장

① 화장을 장려하기 위하여 지방자치단체의 화장장 시설의 설치를 의무화하고 기존 공설 화장장 및 공설 납골시설의 현대화를 추진하며, 한편, 사설 납골시설은 화장을 장려한다는 점에서 긍정적인 측면이 있으나, 사설 납골묘의 경우 기존의 분묘보다 그 규모가 최소 2～5배이상 큰 시설의 형태로 호화분묘의 설치를 조장하는 폐해를 초래할 수 있으므로 사설 납골묘는 그 설치면적을 축소하고 가급적 소규모 사설 납골당의 설치를 권장하고 있음.

② 매장문화와 관련한 국민의 의식‧관행 개선과 화장‧납골문화의 확대 보급을 추진하기 위하여 ‘화장유언남기기운동’ 등을 민간단체와 협력하여 지속적으로 전개하고 화장장‧납골당의 현대화사업을 통하여 ‘주민복지시설로서 친근한 시설로 유도함.

③ 사설 납골시설은 가급적 소규모 사설 납골시설의 설치를 권장하고 있으며, 과다한 석물사용과 호화납골묘의 설치의 폐해를 막기 위해 사설 납골묘는 설치면적을 축소하고, 설치기준을 강화함

※ 500구 이상을 안치할 수 있는 사설 납골시설을 설치․관리하고자 하는 자는 반드시 재단법인을 설립하여야 하며, 가족, 문중, 법인납골묘에 대한  구체적인 설치기준은 시행령에서 별도로 정함

5) 타인의 토지 등에 승낙 없이 설치된 분묘에 대한 권리배제(분묘기지권)

ㅇ 불법분묘 등을 방지하기 위하여 타인의 토지 또는 묘지에 승낙 없이 불법으로 분묘를 설치할 경우 그 분묘에 대한 권리를 주장할 수 없도록 규정함

ㅇ 개정되기 이전 매장및묘지등에관한법률에서는  타인묘지 또는 묘지에 20년이상 분묘의 기지를 점령한 때에는 취득시효에 의한  분묘기지권의 배제규정이 없기 때문에 판례로 인정한 것이므로 국가정책의 실효성 확보를 위하여 규정한 것임

※ 법 시행이후(2000.1 13) 타인 소유에 설치된 분묘에 대해서는 토지 소유자(관리인)가 분묘를 관할하는 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아 개장을 할 수 있다.

6) 법의 실효성 확보

◦ 불법분묘의 정비제도를 개선하고 법의 실효성을 확보하기 위하여 강제이행금, 과징금 및 과태료 등의 경제적 제재수단 및 벌칙을 강화함.

◦ 벌금이후 불법 또는 기준초과에 대한 시정하지 않더라도 제재방법이 없어 법의 실효성 확보수단이 없었음.

매장및묘지등에관한법률	개 정 법 률
ㅇ 불법 및 기준면적초과, 호화분묘에 대한 고발 - 1년이하의징역, 2백만원이하의 벌금	ㅇ 불법묘지, 기준초과등 시정명령후 이행강제금제도 신설 - 시정명령후 1년에 2회씩 이행강제금 부과

◦ 이에따라 500만원이하의 이행강제금을 1년에 2회의 범위안에서 반복하여 부과하여 법집행의 실효성을 확보하고 있음

3.「장사등에관한법률」주요 법조문 해석

◦  “매장및묘지등에관한법률”은 명칭에서부터 매장위주로 인식될 소지가 있음

* 「葬事」 : 예를 갖추어 시신을 묻거나 화장하는 일(국어사전)

* 葬墓는 최근 사용되고 있으나 조어이며, 사전적 용어가 아니므로 법률명으로 도입은 부적절함

□ “연고자”의 정의(제2조제9호)

9. “緣故者”라 함은 屍體 또는 遺骨과 다음 各目의 관계에 있는 者를 말하며, 緣故者의 權利‧義務는 다음 各目의 順으로 행사하되, 同順位의 子女 또는 直系卑屬이 2人이상인 때에는 最近親의 年長者를 先順位者로 한다.

가. 配偶者,   나. 子女   다. 父母   라. 子女를 제외한 直系卑屬

마. 父母를 제외한 直系尊屬   바. 兄弟姉妹

사. 가目 내지 바目에 해당하지 아니하는 者로서 屍體 또는 遺骨을 사실상 관리하는 者

<주요 개정사유>

◦ 묘지, 분묘 등의 수용시 보상, 개수‧개장, 이행강제금 부과대상 등 권리‧의무관계를 명확히 하여 동 법률의 실효성을 확보하기 위한 것임.

※ 현행 “매장및묘지등에관한법률”은 묘지 설치자 또는 연고자로 단순 구분하여 권리‧의무에 따른 순위 등이 불명확함.

장사등에관한법률의 연고자의 권리‧의무사항

<권리사항>

◦ 묘지, 분묘 등의 소유권의 주장,  ◦ 묘지, 분묘 등의 수용시 보상금 수령

<의무사항>

◦ 분묘설치기간이 종료된 분묘에 대한 시설물 철거 및 매장된 유골의 화장 또는 납골의무(제18조), 무연분묘정리(제24조)

◦ 묘지설치기준 위반(제13조), 설치제한지역 분묘설치(제15조), 묘지면적 초과(제16조), 타인의 토지 및 묘지 등에 불법분묘 설치(제23조) 등 위반시 이전, 개장 등 의무부과  ◦ 묘지이전, 개수명령위반시 이행강제금 부과대상

□ 개인묘지 매장시 매장신고와 묘지설치신고를 각각 하도록 규정(제8조 및 제13조제2항)

◦ 현행법상은 묘지설치허가를 받은 후 매장시 신고토록 규정

- 현실적으로 3일장일 경우 묘지허가를 받아 매장 신고까지 이행하기는 곤란

◦ 이에 따라 개정 법률안에서는 개인묘지의 설치 및 매장 후 30일 이내에 신고토록 규제를 완화

- 개인의 경우 묘지설치와 매장이 동시에 이루어질 수도 있으나 시차를 두고 설치될 경우가 있음

- 복지부령에서 신고서식 등을 정하여 중복신고 방지 및 민원인의 편의를 도모

□ 묘지 등의 설치금지지역(제15조)

◦ 종전의 매장및묘지등에관한법률 제8조의2의 규정에 의하면

- 국민보건상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역

- 국방상 또는 도시계획상 지장이 있는 지역

- 기타 국토개발계획에 지장이 있는 지역 등으로 불명확하게 규정

․ 전국적인 통일성을 기하지 못하여 지역적 형평성의 문제를 야기할 우려가 있으며, 행정 편의적인 운영으로 인한 국민의 불편을 초래하므로 개정 법률에서는 이를 해소하기 위해 명확하게 규정

□ 개인묘지 등에 대한 점유면적 및 시설설치 제한(제16조)

◦ 현행법 제4조에서도 묘지면적을 제한하고 있으나 국토의 효율적 이용을 위하여 규모를 더욱 축소하고자 하는 것임

- 개인 24평 이내 → 9평 이내

- 집단 9평이내   → 3평 이내

◦ 대통령령으로 분묘 시설물의 종류 및 크기 등을 정하고자 하는 것은 호화분묘 설치를 방지하고자 하는 것임

- 비석 1개(높이 2m 이내),  - 상석 1개    - 기타석물(인물상 제외) 1개

□ 묘지의 사전매매 등의 금지(제19조)

◦ 정부내에서 묘지의 매점매석 및 사전분양 등 부조리 예방차원에서 규정하자는 견해가 있었음

- 규제개혁위원회에서 사망시기의 예측불가능, 부부 또는 가족 간의 인접묘지설치 등을 위해 삭제되었으나, 위원회 대안으로 규정한 사항임

◦ 70세 이상과 난치, 또는 불치병 등으로 사망이 예고되는 경우 등을 사전매매가 가능하도록 대통령령으로 규정하고자 함

□ 장례식장영업 규정의 신설(제25조)

◦ 종전의 가정의례에관한법률이 ’99. 8월부터 폐지되고 동 법률 부칙에 의하여 장례식장 영업관련규정을 장사등에관한법률에 규정하도록 함에 따라 신설된 것임.

◦ 종래의 장례식장 영업신고제를 자유업으로 전환하되, 시체를 관리할 경우에는 보건복지부령이 정하는 위생적 관리기준을 준수하도록 함